区域经济发展要统筹协调新资源配置

●统筹协调新资源、新经济的配置对于促进区域协调发展、避免和化解地区分化十分重要。有关部门应通过改革试验平台等途径赋予的优惠政策空间，推动创新要素向落后地区转移集聚；强化财税、金融等政策的区域指向，给予落后地区加快产业、技术、动能等的创新发展提供有力支持；推动重大科技创新平台和重大研发项目布局建设，整体提升落后地区科技支撑能力；通过对口协作等方式，推动先进地区对落后地区创新资源的对接应用与新型经济的联动发展。

●要把三大战略和四大板块转化为区域政策设计的战略指引，要沿着三大战略、四大板块设定的目标来寻找各个区域的战略目标，与主体功能区规划确定的四大功能形成从起点到目标的对应，据此设计区域政策。

由中国区域经济50人论坛主办的第三次专题研讨会日前在京举行。国家发展改革委副秘书长范恒山、国家发展改革委国土开发与地区经济研究所所长史育龙等论坛成员围绕着“地区经济发展与区域政策创新”的主题发表了各自的观点。

国家发改委副秘书长范恒山：

多项措施并举推进

地区经济平稳协调发展

今年上半年，通过完善宏观调控和不断推动创新，我国经济整体实现了稳中有进、稳中向好的良好局面。从地区经济看，总体保持了平稳、协调的发展状态。东部地区经济结构调整成效明显，增长新动能逐步释放，经济总量占全国的比重稳中有升；中西部地区保持了自2008年以来增速快于东部地区的势头，对抵御经济下行压力、拉动全国经济发展发挥了积极作用；东北地区经济恢复性增长势头显现，触底回升迹象明显。经济下行最为严重的辽宁省也扭转了连续四个季度负增长的状况，上半年实现了2.1%的增长。东部地区、大部分中部地区和部分西部地区构成了支撑我国经济大盘发展的基石和砥柱。

虽然我国区域经济总体上保持了良好的发展势头，但是，也要看到在总体协调平稳发展的状态下存在着一些隐忧，地区经济发展呈现出的一些新情况，主要有三方面：

一是区域板块内部分化加快。西南、中部的南方省区、东部沿海地区的增长普遍好于西北、中部北方省区以及东北地区，经济增速“南快北慢”、经济总量占比“南升北降”特征比较明显。

二是地区经济发展潜力悬殊。主要表现在，经济结构调整转换和新经济、新产业快速发展的环境下，不同地区反应、把控和推进力度不一，形成了未来经济发展支撑能力的可预见悬差，将进一步拉大地区发展差距。

三是要素支撑在少数地区出现“入不敷出”的状态。由于经济下行及其他因素的连带影响以及在经济下行状态下人们对某些因素关注度、苛责度的凸显，少数经济下行地区出现资金、技术、人才等市场要素的外流，形成生产力外溢。

影响或制约地区经济平稳协调发展的因素很多，现阶段主要有以下一些因素直接影响着地区经济发展。

一是营商环境。一个好的营商环境是各种相关因素全面优化的结果，对于生产经营主体的能动性创造性的发挥起着至关重要的作用。

二是政策支撑。由战略、规划、方案等形成的国家指导性发展思路、重要政策支持措施、重大先行先试平台，以及对口协作机制等是促进地区发展的特别重要的优势资源。一般地说，谁对此拥有得多、运用得好，谁发展就快、效益就高。

三是引领型产业。与新技术、新需求、新载体等联系紧密的、能够聚集体现时代特征的新要素的引领型产业发展越多、比重越大，地区经济发展就越快，潜力和后劲也就越充足。这不仅包括新型产业的培育和发展，也包括利用新技术、运用新载体等对传统产业的改造与提升。

四是空间状态。一方面是自身所处的地理位置，主要包括三个因素：开放度，这涉及是否沿边沿海沿江，还涉及区域一体化发展水平；便利性，这涉及硬软基础设施是否健全优质高效；邻壁态，这涉及周边环境是否存在虹吸、挤压、掣肘等不利状况和被辐射、受扩散、给帮扶等有利状况。

五是城乡统筹水平。城乡协调发展是区域协调发展的核心内容，并对区域协调发展起着决定性的促进作用。

解决地区发展分化和不平衡问题，要深入分析准确把握当前影响各大区域板块、各省市区经济发展的主要制约因素，有针对性地采取对策举措。基于当前地区经济发展的新情况新特点，在深入实施“三大战略”和区域发展总体战略、继续运用一些行之有效的办法的基础上，应特别重视采取如下一些举措：

一是加大对重点地区的规划引领和政策支持。应进一步加强对重点地区特别是困难地区的规划引导，在充分调研的基础上坚持问题导向和目标导向相统一，由上级政府部门主导并会同所在地区联合研究制定相关规划，指导和推进地区发展。并通过规划给予必要的政策支持。

二是优化改革试验平台的空间设置。先行先试是优势政策资源，也是领先一步的发展空间。快半步甚至快一步，就能够抢占先机，获得更多利益。国家批准设立的改革试验平台就赋予了先行一步的机遇，应合理配置。要充分考虑不同地区发展重点和实际需要，统筹国家级新区、自由贸易区、综合配套改革试验区、开发开放示范区、自主创新实验区等的区域布局，重点向困难地区倾斜。与此同时，试验地区要按照国家的要求和区域实际，突出试验特色，防止一般化发展和同质化建设。

三是统筹协调新资源新经济的配置。新经济形态、新产业类型、新创新资源等的发展集聚的速度和规模，直接决定着新时期地区发展的基础和位势。换言之，新时期地区发展的状况，直接受制于新资源的集聚利用情况和新经济的培育发展状态。这几年，地区发展因此已呈现两极分化的格局。因此，统筹协调新资源、新经济的配置对于促进区域协调发展、避免和化解地区分化十分重要。有关部门应通过改革试验平台等途径赋予的优惠政策空间，推动创新要素向落后地区转移集聚；强化财税、金融等政策的区域指向，给予落后地区加快产业、技术、动能等的创新发展提供有力支持；推动重大科技创新平台和重大研发项目布局建设，整体提升落后地区科技支撑能力；通过对口协作等方式，推动先进地区对落后地区创新资源的对接应用与新型经济的联动发展。

四是推动特色小城镇在重点地区加快发展。统筹城乡是实现区域协调发展的关键举措。小城镇各项束缚少，进入门槛低，贴近农民、连接城乡、亦城亦乡，是促进城乡协同发展的重要载体，也是市场机制全面发挥作用的有效平台。应当把特色小城镇的建设作为促进区域协调发展的重要途径，作为落后地区实现加快发展的重要抓手。发展特色小城镇，落后地区有优势，也有能力。要防止政府大包大揽的状况，更多鼓励推动市场主体特别是企业在落后地区开展特色小城镇建设，加快地方特色资源开发转换。同时也要防止特色小城镇建设中重形轻魂、贪大求洋、借镇建城、借建设搞房地产开发的情形出现。

国家发改委国土开发与地区经济

研究所所长史育龙：

跨行政边界区域经济合作

已进入实践阶段

结合会议主题，从地区经济发展和区域政策两方面谈几点想法。关于地区经济发展，有三点认识：

第一，近年来地区经济发展中出现的“南北分化”特征，已经由增长速度的分化转为发展路径的分化。在东部沿海地区，南北分化体现了各地对于转型升级的认知和行动差异。广东比较早地提出了“腾笼换鸟”战略，为珠三角产业转型升级创造空间。除了“腾笼换鸟”，浙江还提出了“凤凰涅槃”战略，已经开始考虑加上机器换人、空间换地、电商换市和培育名企、名品、名家的“四换三名”战略。这些觉悟早、行动快、主动作为的省份，大力发展新经济、新产业、新业态，走出了一条发展的新路，在近年来经济下行压力不断加大的大环境下，保持了持续稳定发展势头，增长的质量和效益也不断提高。

同样地处沿海的一些北方省份，对于产业转型升级的紧迫感认识不足。目前，内蒙古、宁夏和西藏是全国仅有的三个不通高铁的省份。贵州经过多年努力，在西部地区率先实现县县通高速，让西部地区其他条件比贵州好的省份很受触动。总体而言，中西部地区北方省份近年来的基础设施改善进展有限，大部分还在谋划工业化中期阶段的发展任务，新的发展动能还处于相当初级的水平。

第二，跨行政边界的区域经济合作逐步进入了实践阶段。从上世纪80年代起，区域经济合作就是一个热门话题。但主要是在学术界，学者认为重要，地方政府认为没那么重要，或者地方政府口头上认为重要，但实际行动跟不上。直到这两年特别是去年以来，很多地方政府开始感受到区域经济合作的重要性，并愿意为之付出努力。例如粤港澳大湾区合作已经产生了强劲的示范带动效应。

第三，现阶段，一些特殊的功能平台包括开发区、园区、新区和各类先行先试的试验区等，对于区域经济发展仍具有一定的价值，研究制订区域经济政策要重视这类平台的作用。对于国家级新区，学者和媒体都有大量不同看法，一些地方的新区规划建设也确实出现过这样那样的问题，但是在城镇化大背景下看，设立新区的方向是应当肯定的。不能因为个别地方的新区规划建设出现过偏差，就否定新区这件事。

对于区域政策，谈四点认识：第一，下一步的区域政策的设计还是要突出主体功能区的框架。现在看来，空间规划体系正在迅速成型，城市群规划也不断出台，愈发显得基础支撑作用的主体功能区规划的重要性。研究区域政策，首先要弄清楚在主体功能区框架下不同区域的功能定位，这是研究区域政策的出发点和基础。

第二，要把三大战略和四大板块转化为区域政策设计的战略指引，要沿着三大战略、四大板块设定的目标来寻找各个区域的战略目标，与主体功能区规划确定的四大功能形成从起点到目标的对应，据此设计区域政策。

第三，要把以资源环境承载力为基础的生态文明建设放在区域政策的重要位置。为担负不同主体功能的地区清晰明确的发展导向，同时辅之以必要的配套政策，以保证这些区域能够顺利实现预定的目标。如对资源环境超载地区的限制性政策和惩戒措施、未超载地区及超载情况缓解地区的激励性政策等。最近，中央严肃处理了祁连山生态破坏问题，对地方政府具有很强烈的警醒和教育作用。在地方政府真抓实干的同时，各类补偿政策也应及时足额到位，否则，困难地区的主体功能目标是难以保障的。

最后，对于区域政策设计，关键是聚焦两端。一是聚焦发展状况良好、在全国经济发展中担负支撑大盘主要功能的经济核心区，也就是我们的精华地区。对这类地区，要给予更多的关心支持、创造更加宽松的环境、营造更大的创新空间为核心来设计区域政策。二是聚焦另一端的困难地区，包括革命老区、少数民族地区、边境地区、贫困地区和资源枯竭地区、生态脆弱地区等多种类型，特别是像11个集中连片三区三州深度贫困地区，应当作为区域政策的重要对象。三区三州人口占不到全国的2%，而贫困人口占全国总量的8%，贫困发生率是全国的3.7倍。如果没有针对性的区域政策供给，必然会影响全面小康的进程。“十三五”规划纲要提出的要素有序自由流动、主体功能约束有效，主要是在宏观上面向所有区域的协调发展政策取向，而后面两条，基本公共服务均等化主要是困难地区的诉求，而经济核心地区的区域政策，则要更多考虑资源环境的可承载能力。

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