新政布局农业PPP投资将在六大领域发力

政策解读

本报记者 李海楠

财政部、农业部近日联合印发《关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》（下称 《意见》），提出在坚持政府引导、规范运作、明确权责、合作共赢、因地制宜、试点先行等原则的基础上，探索农业 领 域 推 广 PPP （Public－PrivatePartnership）模式的实施路径、成熟模式和长效机制，提高农业投资有效性和公共资源使用效益，提升农业公共服务供给质量和效率。

《意见》旨在为深化农业供给侧结构性改革，引导社会资本积极参与农业领域政府和社会资本合作（PPP）项目的投资、建设和运营，改善农业农村公共服务供给，为此，《意见》明确了重点引导和鼓励社会资本参与的六大重点领域，同时提出了加大政策保障以确保项目规范实施的有关要求。在业内专家看来，新政将极大缓解农业PPP投资领域存在的合作持续性差、项目吸引力不足以及投资环境待完善等问题。

引导投资落脚农业公共服务供给

近年来，PPP投资正成为各领域的热点而屡获政策倾斜。所谓PPP，就是指政府和社会资本合作模式，围绕增加公共产品和公共服务供给，目前在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，开始广泛采用PPP模式。其中，农业作为投资规模巨大、回收周期长、见效较慢的投资行业，且与民众生活息息相关，正需要PPP作为手段发挥积极作用。

需要说明的是，引导社会资本投资的目的就在于扩大和提升公共服务供给及其产品的规模与数量。根据《意见》，此次政府引导社会资本投资农业领域，将探索农业领域推广PPP模式的实施路径、成熟模式和长效机制，创新农业公共产品和公共服务市场化供给机制，推动政府职能转变，提高农业投资有效性和公共资源使用效益，提升农业公共服务供给质量和效率。

作为重头戏，社会资本将在哪些具体领域迎来投资的春天自然备受瞩目。《意见》指出，将重点引导和鼓励社会资本参与六大领域农业公共产品和服务供给。

一是农业绿色发展，支持农业废弃物资源化利用无害化处理和大型沼气工程；二是高标准农田建设，支持集中连片的高标准农田建设，支持开展耕地质量提升和农田输配电等建设；三是现代农业产业园，支持通过“生产＋加工＋科技”，聚集现代生产要素、创新体制机制的现代农业产业园；四是田园综合体，支持以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和受益的田园综合体；五是农产品物流与交易平台，支持农产品交易中心、生产资料交易平台、仓储基地建设，支持区域农产品公用品牌创建；六是“互联网＋”现代农业，支持信息进村入户、智慧农业、农村电商平台、智能物流等建设运营。

不难发现，这些领域在以往也曾有过政策动向，只不过此次 《意见》更加明确和具体，凸显了政策路径上的一脉相承。比如，高标准农田建设一直是决策层强调加以保障的，事关国计民生，单纯依靠政府投资显然难以达到预期目标，因此，向社会资本放开，吸收更多资金和技术势必达到事倍功半的成效。又如引入“互联网＋”，进口电商平台和智能物流，算是契合了当下社会资本热衷的投资动向，结合农业细分市场，前景可期。

政策保障意在完善投资环境

一直以来，之所以很多社会资本对农业领域的投资望而却步，除去认清了农业投资周期长、见效慢的特点外，尚未完善的投资环境亦是重要原因。无论是农业用地的限制还是劳动力成本和人才的引入机制，再加上农业金融的滞后等都为农业投资环境蒙上了阴影。当然，为改善投资环境，有关部门近年来也在不断探索新的路径确保投资环境向好。比如，此前农业部出台的《关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》就曾指出，要探索新型融资模式，鼓励利用PPP模式、众筹模式、“互联网＋”模式、发行私募债券等方式，加大对休闲农业的金融支持。

为推动PPP在农业领域应用加快落地，《意见》提出，要探索创新农业公共服务领域资金投入机制，发挥财政资金引导撬动作用，并将充分发挥中国PPP基金和各地PPP基金的引导作用，加强与国家农业信贷担保体系的合作，开发适合农业PPP项目的保险产品，不断拓宽金融支持渠道。

此外，在项目用地保障方面，《意见》还要求各地农业部门、财政部门积极协调相关土地部门，在保障耕地占补平衡的基础上，在当地土地使用中长期规划中全面考虑农业PPP项目建设需求，并给予优先倾斜，为项目用地提供有效保障。

值得注意的是，在引导社会资本投资农业领域开展PPP实践的过程中，最受瞩目的往往都是围绕资金展开。除了融资和资金的投入外，债务的控制也至关重要。《意见》要求，各地财政部门、农业部门要认真组织开展项目物有所值评价和财政承受能力论证，加强本辖区内PPP项目财政支出责任统计和超限预警，严格政府债务管理，严禁通过政府回购安排、承诺固定回报等方式进行变相举债，严禁项目公司债务向政府转移。

对于引入PPP到相关领域，实现增加公共产品和公共服务供给的初衷，中国人民大学发展中国家经济研究中心主任彭刚在接受中国经济时报记者采访时曾表示，PPP模式的应用，一是要规范政府和社会资本合作模式的制度环境；二是要引进社会资本参与地方融资平台，应对地方债务；三是要提升政府和社会资本合作模式的项目比例。

彭刚说，一直以来，以政府为中心承担各领域投资不仅不利于市场主体积极性的调动，也加重了政府自身的负担。不利于政策的高效执行和贯彻，客观上也加重了财政负担。现阶段大力推动PPP模式，无形中也为政府提供了一个重新定位自我的契机。

显然，对于农业领域而言，积极引入PPP模式势必将激发民间投资主体活力，继而实现《意见》既定目标，业内普遍认为，提升农业公共服务供给质量和效率功在长远，采取包括引入社会资本在内的任何激发投资活力释放长效动能的政策机制都值得肯定。

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