财政支出结构固化加大财政风险

财政支出固化实质是“人”和“事”的固化

财政支出结构固化是所有的财政支出项目只增不减，或者存量不动只能动增量，实际上就是财政资金分配结构固化、僵化，缺少统筹、协调、优化空间和弹性的一种状态。

财政支出固化表现在多个维度和层次。横向维度看，规模、分配渠道、使用方向等存在不同层次固化；纵向维度看，功能分类的重点支出、部门和项目都存在固化不断强化的趋势。比如，从部门层面看，统计的75家部门2007年到2016年的部门决算，基本支出总体呈现刚性增长态势，个别年份下降多与机构职能调整或改革有关，而项目支出则没有下降的。

从存量角度看，财政支出固化有两种情况：一是被动固化，也就是“吃财政饭”，财政收入只能保障人员支出和机构运转，缺乏能力推进事业发展和建设，财政支出没有空间调整，不得不维持原有格局，被动固化；另一种情况是项目规模固化，即利益固化，财政应该有一定的主动性和调整空间，但由于项目支出都涉及部门利益，这种利益的藩篱难以打破，导致项目支出结构固化，缺乏科学调整机制。

政府治理机制不健全是根本原因

支出固化和路径依赖的背后是各方利益的固化，既有机构人员的固化，也有附着在部门利益上“事”的固化，政府内部治理机制不顺畅，导致大量转移支付特别是专项资金通过条条分配，部门间利益固化而项目难以调减等等，说到底是政府治理出现了严重问题。

政府治理机制不健全是导致财政支出结构固化的根本原因。首先，政府与市场、政府与社会的治理关系不完善，存在“越位”“缺位”问题，导致财政支出、社会福利水平超越经济发展阶段。由于缺乏治理机制，机构人员膨胀的情况没有相应机制约束，利益格局难以打破，反映在财政支出结构上就是基本支出结构固化，并且使财政收入增量在相当程度上也固化了；在我国，一些地方社会福利水平超越了经济社会发展水平，区域间福利水平相互攀比，导致过度福利化，社会福利水平持续上涨支出固化。

其次，是政府部门间治理机制不完善，破除利益藩篱的治理机制缺失。如预算分配权不统一，部门“二次分配权”导致部门支出规模的固化。政府内部财政部门的地位仍然不是很高，在财政部门之外，其他部门仍然掌握着对某些资金的分配权，不仅各级发展和改革委员会拥有规模庞大的被称为“口袋预算”的“切块资金”，而且各级科技、教育部门也不同程度地拥有较多的预算资金自由裁量权。这些“二次分配权”的存在直接动摇了财政部门的地位，严重肢解了预算管理权能的统一性，致使部门之间财政资金的统筹受阻。

财政支出固化的技术原因是基数法编制预算及绩效管理缺失。由于过去财政管理重过程轻结果的倾向，导致财政部门重资金分配轻财政管理，财政资金以及转移支付一分了之，至于结果和绩效如何，并没有得到足够的重视。

破解难题的政策建议

合理确定支出水平。打破“事”的固化，形成民生支出的合理保障水平。在完善政府内部治理机制上，建设具有决策职能的核心预算机构，使财政部门彻底超越目前会计导向职能定位，树立自身在预算分配中的权威。提升财政资金分配的决策层次。中长期要完善体制，政府统一出台权威的年度施政大纲，作为预算分配和编制的指引；或者成立统一的预算分配决策委员会，共同负责预算资金分配决策，合理配置部门的部门预算编制和管理权。强化跨期预算约束也是完善决策机制的方式。

创新预算制度和政策体系，打破支出固化的制度、政策限制。预算权力结构理顺之后，就是要完善预算管理制度和相关政策，将所有的政府性资金纳入预算管理体系之内，并通过行政管理体制改革强化部门间的协同配合，从根本上逐步化解财政支出固化问题。包括建立各项预算之间的统筹与审批机制、严格规范“专项”设置，清理整合归并中央对地方各种补助项目等。

以零基预算理念从技术上奠定打破固化的基础。零基预算的采用就是要在改革过程中逐步使其成为增量预算的替代方法，注重预算编制对预算执行、预算平衡、预算监督和预算效果的影响，从而打破财政支出结构的固化格局，在与时俱进中实现动态调整和优化。

强化预算绩效评价，完善机制促进财政支出结构的优化。为了确保财政支出项目预期效果，尤其是政策性效果的全面实现，必须依托科学的预算决策来保障支出预算方案设计的周密性和严谨性，在此基础上引入全过程绩效预算管理理念，以项目支出的相关性、可行性和预见性论证为前提展开系统性、规范化的绩效预算评价工作。

（中国财政科学研究院课题组报告节选张衡整理）

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